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Cinquantenaire de la constitution tunisienne :

Pr Farhat Horchani : « Sans une compétition partisane, les régimes présidentiels sombrent dans le présidentialisme qui est une perversion du régime présidentiel »

dimanche 14 juin 2009

Entretien avec le Professeur Farhat Horchani, conduit par Samir Taieb

Le 1er juin 1959 était promulguée la première constitution de la Tunisie indépendante. En cinquante ans, elle a accompagné les diverses péripéties qu’a connues notre pays, mais elle reste en vigueur, avec cependant de nombreux remaniements, parfois fondamentaux.

Nous avons demandé à M. Farhat Horchani, Professeur de droit public à la Faculté de droit de Tunis et président de l’Association Tunisienne de Droit Constitutionnel (ATDC), d’évaluer pour nous le chemin parcouru ().

-  Question : A l’occasion du cinquantenaire de la Constitution tunisienne, votre association a eu une activité remarquée, pouvez-vous donner à nos lecteurs un aperçu du programme réalisé et des principales thématiques abordées ?

Horchani :

L’Association Tunisienne de Droit Constitutionnel (ATDC) est l’une des plus anciennes associations en Tunisie. Elle a été créée en 1981 par des universitaires tunisiens dont certains occupent aujourd’hui de très hauts postes, tant à l’échelle interne qu’internationale. Son objet est scientifique : elle contribue à la connaissance, la promotion et à la diffusion du droit Constitutionnel. Mais en réalité son champ d’activité est très large, car si vous lisez la Constitution tunisienne, par exemple, vous vous rendez compte que le droit Constitutionnel est la mère de nombreuses, voire de toutes les disciplines juridiques. Il y a bien sûr les relations entre les gouvernants et les gouvernés ainsi que le fonctionnement du pouvoir politique, les droits et libertés fondamentales.


« Les pères fondateurs de la Constitution avaient deux soucis : la création d’un Etat libéral et la modernisation de la société ».


Mais dans la Cité, le citoyen exerce de nombreuses activités, bénéficie de nombreux droits et est soumis à des obligations qui intéressent aussi le droit Constitutionnel : il s’acquitte de ses impôts, a des relations avec l’administration, possède des biens, contracte un mariage, peut commettre un délit, etc.. Pratiquement toutes les disciplines et donc des pans entiers de la vie en société, ont un lien étroit avec le droit Constitutionnel. La raison en est simple : à partir du moment où une question touche les droits des individus et ses relations avec les pouvoirs publics, y compris bien entendu le pouvoir politique, cela a des implications Constitutionnelles.

Ceci permet de mettre à sa juste mesure l’importance de la diffusion de la culture juridique qu’accomplit notre Association non seulement dans le champ universitaire mais auprès de franges larges de la population. Vous ne pouvez pas imaginer les effets positifs de la diffusion de cette culture juridique pour la construction permanente de la citoyenneté, pour le renforcement de l’Etat et de la société de droit, pour la formation de l’élite. Bien sûr, il est rare que ces effets soient perceptibles immédiatement. Car la diffusion d’une culture est par définition lente et combien difficile, surtout dans nos sociétés où les pesanteurs sont multiples et profondes. Il est donc illusoire d’en rechercher les effets immédiats.

Notre association a célébré comme il se doit le cinquantième anniversaire de la promulgation de la Constitution du 1er juin 1959. Nous étions les premiers à le faire. Il est dommage que très peu de couverture médiatique en ait été faite, excepté votre journal (numéro 115 des 14-20 février 2009), « Le Temps » (1er mars 2009) et « Info juridiques » (avril 2009). Nous avons pourtant écrit aux principaux journaux de la place. L’événement mérite qu’on s’y attarde surtout que nous sommes une association purement scientifique et responsable et n’avons aucune prétention autre que scientifique.

Pour célébrer l’événement, notre association a choisi d’organiser tout le long de l’année 2009, des colloques itinérants, en collaboration avec les Facultés de droit de Tunisie avec le soutien de la fondation allemande Hanns Seidel :

- Le premier colloque organisé les 23 et 24 janvier 2009
en collaboration avec la Faculté des sciences juridiques, politiques et sociales de Tunis, a eu pour thème "Le préambule et les dispositions générales de la Constitution ». Il a porté sur des thématiques essentielles sur lesquelles je reviendrai plus tard telles que la religion, la langue, l’égalité, le libre exercice des cultes, les libertés individuelles et collectives mais aussi sur des questions qui ont été réglementées par la Constitution, telles que les partis politiques, le devoir fiscal, le principe de la légalité et de la personnalité des peines, de la disparité de culte lors de la succession.

- Le deuxième colloque organisé les 6 et 7 février 2009 avec la Faculté de droit de Sfax a porté sur une thématique importante "Constitution et Etat de droit". Comme vous le savez, la notion d’Etat de droit, opposé à « l’Etat de police » est un concept occidental qui a été forgé pour protéger les citoyens contre l’arbitraire par la soumission de l’Etat et de ses nombreuses subdivisons aux règles de droit. L’Etat de droit a fait l’objet d’une consécration Constitutionnelle explicite par la révision importante de 2002. L’article 5 paragraphe 2 nouveau a crée un nouveau référentiel Constitutionnel. Il a fait du concept de l’Etat de droit un « principe » qui devient ainsi le noyau dur de la République. Le colloque a traité de toutes ces questions et a levé plusieurs ambigüités à cet égard.

- La troisième manifestation a eu lieu les 27 et 28 février 2009 en collaboration avec la Faculté de droit et des sciences économiques et politiques de Sousse et a porté sur la « Constitution et Administration ». La commémoration du 50e anniversaire de la Constitution tunisienne du 1er juin 1959 ne peut en effet se faire sans se référer à l’administration. Celle-ci est l’épine dorsale de l’Etat. Elle vit dans un environnement fortement politisé, exerce des tâches prévues par la Constitution, établit des relations directes avec les citoyens et est soumise à de multiples contrôles ; elle est censée concrétiser, à ce titre, les objectifs exprimés par les pères fondateurs de la Constitution. Le danger de la bureaucratie guette toute administration.

- Le dernier colloque a eu lieu en association avec la Faculté des sciences juridiques, économiques et de gestion de Jendouba le 8 avril 2009 et a eu pour thème « les droits Constitutionnels ». La Constitution tunisienne du 1er juin 1959 est, en effet, la consécration des revendications des réformateurs et des nationalistes tunisiens, qui ont appelé depuis le XIXème siècle et surtout après l’établissement du protectorat, à doter la Tunisie d’une Constitution écrite afin de garantir aux Tunisiens leurs droits face au pouvoir politique. Les membres de l’Assemblée Nationale Constituante, réunis le 8 avril 1956, voulaient faire de la Constitution non seulement un texte régissant les pouvoirs et les structures de l’Etat mais également une sorte de bill of right, une déclaration d’un ensemble cohérent et exhaustif de droits Constitutionnels. Cinquante ans après, l’interrogation tourne autour de l’effectivité des droits Constitutionnels et des autorités chargées d’en assurer le respect. Etat de droit, régime républicain, séparation des pouvoirs, démocratie locale, engagements internationaux, indépendance de la justice, Conseil Constitutionnel, sont les principales questions traitées dans ce colloque en relation avec les droits Constitutionnels.
Je voudrais faire deux remarques finales concernant votre question : Toutes ces contributions existent sur notre site http://www.atdc.org.tn/ sous la forme MP3 grâce au savoir faire de notre ami Chawki Gaddes , Secrétaire général de l’ATDC, que je tiens à remercier vivement ici pour le travail immense qu’il effectue gracieusement. Notre site devient en effet un outil incontournable pour la connaissance et la diffusion du droit Constitutionnel en Tunisie. Ma deuxième observation est que nous projetons de publier en arabe un commentaire de la Constitution, article par article. Le projet est gigantesque et nécessite des moyens humains et financiers importants.

- Question : Quels sont les grands principes qui ont dicté les choix des « pères fondateurs » de la Constitution de 1959 ?

Horchani :

Les pères fondateurs de la Constitution de 1959 étaient incontestablement animés par la nécessité d’instaurer la souveraineté du peuple et l’égalité des citoyens. C’est un moment d’une gravité immense, car c’est la première fois que la Tunisie était réellement gouvernée par des Tunisiens. Les fondateurs avaient deux soucis majeurs ; d’abord la création d’un Etat libéral, ensuite la modernisation de la société.

Le premier objectif s’est traduit à travers les discussions qui ont eu lieu à cette époque sur la nature du régime politique que la Tunisie devrait adopter après son indépendance. N’oublions pas que conformément à son mandat l’Assemblée nationale constituante devrait établir une nouvelle Constitution dans le cadre de la monarchie beylicale. Même le parti du Destour (congrès de Sfax) n’envisageait pas l’abolition de la monarchie. Pour plusieurs raisons, qu’il est inutile de relater ici, l’Assemblée a accompli ce qui a été faussement qualifié comme « un coup d’état civil » en abolissant la monarchie. Il en a résulté que la création de République en Tunisie ( 25 juillet 1957) a précédé l’établissement de la Constitution. C’est dire combien l’idée de république est importante chez les pères fondateurs. L’idée apparaît tant dans le préambule qui insiste sur la souveraineté du peuple, la séparation des pouvoirs et les vertus du régime républicain que dans le corps de la Constitution lui-même où le caractère républicain du régime est indérogeable.

Il est évident que lorsque Bourguiba a institué la présidence à vie, cela a porté un coup sérieux au caractère républicain du régime dont la quintessence est l’exercice et la transmission du pouvoir politique par voie d’élection.

Dans ce cadre il fallait choisir le type de régime. Sous l’influence décisive de Bourguiba, le choix a porté sur le régime présidentiel en raison d’abord des risques d’instabilité du régime parlementaire qui a hanté les esprits sous la IIIème et IVème République française. Ensuite, la Tunisie de cette époque avait besoin d’un Etat fort et donc d’un Pouvoir exécutif monocéphal ( avec une seule tête ) capable d’édifier « l’Unité nationale ».
Il convient toutefois de préciser que, contrairement à une idée faussement répandue même actuellement, il n’est pas vrai de dire que le régime présidentiel se caractérise par la prépondérance d’un pouvoir exécutif fort. Dans ce type de régime, le pouvoir législatif est aussi très fort. Le régime présidentiel se caractérise, en réalité, par certaines caractéristiques dont les plus essentielles sont : l’élection au suffrage universel direct du président de la République, l’absence de pouvoir de dissolution du parlement et l’absence d’une mise en cause de la responsabilité du gouvernement par la parlement, l’absence d’une entité gouvernementale. Toutefois, le fonctionnement de ce régime suppose une compétition partisane, qui n’est pas toujours inscrite dans la Constitution. Sans cette compétition, les régimes présidentiels n’ont de présidentiels que le nom et sombrent dans le présidentialisme qui est une perversion du régime présidentiel.

En plus de l’édification de l’Etat, les pères fondateurs étaient agités par un autre souci majeur : moderniser la société.

Dans une ambiance caractérisée par la crise yousséfiste et les tensions tuniso –égyptiennes, une des questions qui a fait l’objet de débats houleux au sein de la constituante est la place de la religion par rapport à l’Etat. Cette question est toujours actuelle. D’abord un constat important : les constituants ont écarté la solution préconisée par d’autres Constitutions de pays arabes, aux termes desquelles la source du droit est l’islam (Egypte notamment). Des controverses profondes ont traversé les débats de la constituante à cette époque (débats entre Mohamed El Ghoul et Ali Belhaouane, Mohamed Ben Romdhane, Mohamed Bellalouna et Taieb Miladi notamment). La question se posait réellement à l’époque en raison de l’existence d’une forte communauté non musulmane en Tunisie. Certains ont même préconisé la suppression de la référence à l’islam dans l’article 1er de la Constitution. Le texte final, encore en vigueur, est un texte de compromis qu’il faut lire par rapport à d’autres dispositions de la Constitution, notamment les articles 5 (liberté de conscience et libre exercice du culte) et 6 (égalité devant la loi). Il est d’ailleurs très significatif, qu’en 50 ans de Constitution et, sur le fondement des mêmes dispositions Constitutionnelles, les juges ont eu des positions diamétralement opposées face au même problème : celui du droit à l’héritage en cas de disparité de cultes. Deux lectures sont opposées, une moderniste et une conservatrice. Personne ne peut dire aujourd’hui que l’une a triomphé définitivement de l’autre malgré la récente et importante décision de la Cour de cassation de février 2009. Tout cela pour dire que dans ce domaine, comme dans d’autres, le texte Constitutionnel reste en définitive un cadre purement formel. L’essentiel se déroule ailleurs, c’est à dire au sein de la société. Tout dépendra en définitive des forces qui traversent et dominent à un moment donné cette société.

- Question : Venons-en à l’évolution de la Constitution de 1959, quelles sont les principales dates qui ont marqué la vie de « la loi suprême » ?

Horchani :

Je pense que la révision du 8 avril 1976 constitue la première étape importante de l’évolution du régime politique. La maladie de Bourguiba et l’affaire libyenne ont entrainé le choix d’introduire des techniques du régime parlementaire en vue d’alléger les charges de la fonction présidentielle. D’où l’institution d’un gouvernement responsable devant le parlement et la possibilité pour le premier de dissoudre le parlement. En même temps, Bourguiba ne voulait pas se dessaisir complètement de ses fonctions et du droit du regard qu’il pouvait avoir sur les affaires du pays. Ce qui a donné lieu à un régime hybride qui associe en même temps des techniques du régime présidentiel (notamment un président élu au suffrage universel) et celles du régime parlementaire (notamment un pouvoir exécutif théoriquement bicéphal). En l’absence de pluripartisme et de réelle compétition électorale, cela ne peut qu’aboutir à un régime où le chef de l’Etat et du Parti Socialiste Destourien détient la quasi-totalité du pouvoir.

Une deuxième date est celle de la suppression en 1988 de la déviance de la présidence à vie instaurée en 1975 et le rétablissement de la légalité républicaine.

La troisième date importante est la réforme profonde de juin 2002. C’est la plus importante révision qu’a connue la Constitution depuis 1976. Elle a pratiquement touché tous les pouvoirs de l’Etat et d’importants pouvoirs constitués. La révision de 2002 a institué le bicaméralisme, renforcé les droits et libertés et changé les conditions de la candidature à la Présidence de la république.

En conclusion à votre question, force est de constater que les dates qui ont marqué la vie de la Constitution tunisienne depuis 1959 n’ont pas beaucoup changé le modèle initial, ni modifié les équilibres fondamentaux prévus par la Constitution elle –même. Souvent ce sont des aménagements qui sont intervenus, à l’initiative du pouvoir exécutif, en vue de répondre aux ambitions, de s’adapter à l’évolution des agendas politiques et de renforcer les droits et libertés.

- Question : Considérez- vous, face aux défis de la mondialisation et aux nécessités de la modernité politique, que la Constitution de 1959 a encore des jours devant elle ? Autrement dit, faut-il changer de Constitution ? Ou bien faut-il continuer à faire évoluer la Constitution par le biais de la pratique révisionnelle ?

Horchani :

La Constitution du 1er juin 1959 reste fondamentalement une bonne Constitution. En témoigne sa longévité par rapport à d’autres Constitutions comme en Egypte ou au Maroc. Elle a su résister à de nombreuses crises et s’adapter à de nombreux changements importants y compris celui de 1987. Dans de nombreux Etats en développement, en effet, le changement au niveau de la législature suprême s’accompagne souvent par la recherche d’une nouvelle légitimité politico-Constitutionnelle et donc par un changement de Constitution. Ce n’est pas le cas en Tunisie. Toutefois, même si la Constitution n’est pas un texte figé et doit évoluer pour tenir compte du contexte politique, la pratique révisionnelle ne doit pas être banalisée. Or à la lecture de la chronologie des modifications de la Constitution depuis 1959, on peut constater que cette dernière a connu 14 modifications, soit une révision tous les 3 ans et demi en moyenne. Certaines révisions opérées ces dernières années sont espacées seulement de un ou de deux ans (modifications de 1995, de 1997, de 1998, de 1999…).

Sur le plan purement technique, même si la Constitution tunisienne est considérée comme rigide - et c’est une bonne chose- ces révisons instaurent une certaine instabilité. Une Constitution n’est pas et ne doit pas être considérée comme une loi ordinaire. Elle a besoin d’une certaine stabilité. Sur le plan politique, il ne faut pas s’attendre à ce que la Constitution change la société politique. La Constitution a la capacité de s’adapter à une multitude de gouvernements, de personnalités politiques, de paysages politiques différents. Regardez la Constitution française de 1958 qui a su s’adapter à des régimes aussi différents que ceux sous Charles De Gaulle, François Mitterrand, Valéry Giscard d’Estain, Jacques Chirac ou Nicolas Sarkozy. Et elle aurait pu parfaitement s’adapter si Ségolène Royal avait gagné les élections de 2007. C’est dire que les nécessités de la modernité politique ou de la démocratie est moins l’affaire de la Constitution, que des exigences de la société politique entendue au sens large (poids des partis politiques, de l’opinion publique, etc). Or ces exigences se situent par définition en dehors du champ Constitutionnel.

L’important, ici, n’est pas le texte - fut-il le plus beau texte- mais le contexte, le réel, c’est-à-dire la vie politique d’un pays. Or souvent, la Constitution a peu de prise sur le contexte. On peut facilement changer un texte, fut-il une Constitution rigide. On peut difficilement changer un contexte politique, des mentalités, des reflexes, une culture politique ou des pesanteurs. Cela ne veut pas dire que la Constitution ou le droit n’ont aucun rôle à jouer. Dans nos pays, les changements se sont souvent opérés par le haut et si le pouvoir politique est porteur d’un projet, même si le projet est à contre courant, il est capable d’en imprégner la société. Regardez la question du statut personnel ou des droits des femmes. C’est le pouvoir politique et le droit produit par lui, qui ont joué un rôle extrêmement positif à cet égard, avant comme après le 7 novembre 1987. Et c’est un cercle vertueux qui peut s’instaurer. La société imprégnée par ce projet peut alors se défendre elle-même, mais elle aura toujours besoin de ce pouvoir (Etat, justice, police etc.) pour préserver et renforcer le projet. On peut nous rétorquer, à juste titre, que c’est un exemple facile car c’est une source de légitimité du pouvoir lui-même. La modernité politique est une affaire hautement plus complexe. Mais il me semble que la Tunisie par rapport aux pays de la région est le pays le plus éligible à cette modernité.

Dans les pays en transition démocratique, l’un des éléments de la rénovation du système politique a été la mise en place d’une justice Constitutionnelle dont le rôle consiste à protéger les ordres Constitutionnels (Etat de droit et primauté de la Constitution), politique (équilibre des pouvoirs, élections compétitives) et civil (citoyenneté, libertés publiques).

- Question : Pensez-vous que le temps est venu, cinquante ans après, d’instituer un juge Constitutionnel plus à même de rendre effectives les normes Constitutionnelles ?

Horchani :

C’est une question essentielle. Dans des pays comparables au nôtre (Egypte, Afrique du Sud, …), la justice Constitutionnelle joue un rôle essentiel en tant que gardienne de la primauté de la loi fondamentale et de la protection des droits et libertés et de l’Etat de droit. La création du Conseil Constitutionnel tunisien est une œuvre éminemment utile. À la lecture de ses avis on se rend compte que ce Conseil effectue un travail remarquable pour asseoir l’idée de légalité Constitutionnelle et de l’Etat de droit. Par l’œuvre accomplie, il s’est imposé comme un organe important de l’Etat de droit. Toutefois, on ne peut pas dire qu’il y a une justice Constitutionnelle en Tunisie. Le Conseil est un organe purement consultatif même si ses avis lient les pouvoirs publics, ou si sa saisine par le Président de la république est obligatoire dans certains cas. De plus, la création de ce Conseil a, de fait, dessaisi le juge ordinaire (judicaire et administratif) de ses compétences en matière de contrôle de Constitutionnalité des lois par voie d’exception.

Le Conseil Constitutionnel donne - à tort ou à raison- l’image d’une chose du pouvoir, d’un organe qui appartient au pouvoir exécutif. Je pense effectivement, qu’en conservant le schéma inauguré en 1995, il est temps de doter la République d’une véritable justice constitutionnelle tant au niveau de sa saisine ouverte, selon des conditions, à d’autres organes représentatifs et à d’autres formations, qu’au niveau des conditions d’éligibilité et de désignation/élection de ses membres ou au niveau de ses compétences contentieuses. Une autre solution consiste à garder le Conseil en tant qu’organe consultatif qui aide le Président de la République à jouer son rôle de gardien de la Constitution, mais de créer en même temps une véritable juridiction constitutionnelle.

L’observation des meilleures pratiques internationales peut aider à trouver les solutions les plus adaptées à notre contexte. L’essentiel est que la création de cette justice indépendante constitue non seulement une protection pour les citoyens mais aussi une garantie pour la pérennité du pouvoir.

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